La procédure législative dans le droit de l’Union européenne

La procédure législative dans le droit de l’Union européenne

Les processus décisionnels se distinguent selon le domaine auquel on agit :

  1. La Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC)
  2. Le reste

Hors PESC, nous avons deux hypothèses :

  1. La procédure législative ordinaire
  2. Les procédures législatives spéciales

Dans les procédures législatives spéciales :

  1. La procédure de consultation
  2. La procédure d’approbation.

La question fondamentale est : Qui décide ? Au terme de quelle procédure ?

  • C’est la question de la base juridique

Il faut revenir à une question antérieure, la question des compétences de l’Union. Elle n’a que des compétences d’attribution, elle est compétente dans les domaines qui lui ont été confiés par les Traités.  La question de la base juridique est de savoir d’abord en vertu de quelle disposition du Traité, et notamment du TFUE l’Union agit ?

Ensuite, il faut déterminer la procédure à utiliser : l’ordinaire ou la spéciale. Car la base juridique renvoie à une procédure. Tel est le cas de l’article 77 paragraphe 2.

Définir quelle est la base juridique permet de définir si l’Union est bien compétente et quelle procédure sera utilisée.

  • Ceci est un enjeu de pouvoir.

En effet, la procédure législative ordinaire donne le plus de pouvoir au Parlement dans une logique fédérale d’intégration. En revanche, la procédure législative spéciale fait du Parlement, un acteur mineur.

Arrêt Commission c/ Conseil du 26 mars 1987 : La Cour de Justice a considéré qu’on doit utiliser des éléments objectifs pour déterminer la base juridique. C’est-à-dire, il ne faut pas laisser aux institutions le droit de choisir elles-mêmes leur base juridique. En effet, la Commission  a eu une tendance à utiliser des bases juridiques qui lui donnait un maximum de pouvoir au détriment du Parlement.

Normalement, dans l’idée fondamentale, il ne doit y’avoir qu’une base juridique. Une même directive, un même règlement peut relever de plusieurs politiques différentes. Dans une telle hypothèse, les Institutions sous le contrôle de la CJUER doivent déterminer quelle est la base juridique principal, le centre de gravité de l’acte.

La CJUE a développé un raisonnement pragmatique. Ce qui compte est toujours le centre de gravité et en cas de doute, on privilégie la base donnant le plus de pouvoir au Parlement. 

Article 293, paragraphe 2 : Tant que le Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union.

Les Institutions de l’Union doivent coopérer loyalement. La Commission imposant de l’initiative a la possibilité tout au long du processus de modifier sa proposition afin de tenir compte du Conseil de l’UE et du Parlement.

  • L’objectif est de privilégier la qualité à la quantité.

Si la Commission propose un projet et que le Parlement et le Conseil sont d’accord sur presque tout. On se réunit, on négocie quelques modifications, la Commission présente un changement. Vu la négociation en amont, le Parlement et le Conseil adoptent.

Ainsi, aujourd’hui presque 75% de tous les actes accomplis qui sont adoptés en première lecture par le Parlement et le Conseil. C’est un tableau, une création collective permanente, faisant une large place à la négociation.

La procédure législative ordinaire est la procédure de base en matière d’adoption d’acte hors champ d’application de la PESC. Elle peut sembler relativement complexe, mais cette complexité répond à un but.

Il faut arriver à trouver un terrain d’entente entre les Institutions de l’Union et le Conseil de l’Union, représentant privilégié des Etats-membres.

Par conséquent, un système de prise de décision parfois complexe.

La Commission dispose du seul monopole d’initiation législatif :

Elle est la gardienne des Traités et la garante de l’Union et c’est également un argument politique non négligeable.

Il faut la majorité des membres pour la prise de décision. Néanmoins, d’autres institutions peuvent inviter la Commission à se saisir d’une proposition. Elle n’est pas obliger de faire droit à ces demandes. En revanche, si elle refuse de donner suite, elle doit s’expliquer.

Dès lors, peuvent proposer : le Parlement Européen, la BCE, les citoyens et un quart de Etats-membres.

Egalement la présence des Parlements nationaux et peuvent émettre un avis dans l’application du principe de subsidiarité. Par qui et à quel niveau, une politique peut-elle être la mieux utilisée ?

Le projet est envoyé simultanément au Parlement Européen et au Conseil de l’Union :

Ici, le Parlement adopte ou non la proposition, disposant d’un droit d’amendement. Il s’exprime ici à la majorité des suffrages exprimés avec un quorum d’un tiers : article 231 du TFUE.

Une fois que le Parlement a adopté sa proposition, il l’a transmet au Conseil de l’Union. Celui-ci peut approuver la position du Parlement ou non. Ici, on peut voir un lien avec l’article 293. Si le Conseil veut modifier la position du Parlement, il ne peut le faire qu’à l’unanimité.

S’il n’est pas d’accord du tout, il adopte cette position et en informe le Parlement Européen.

  • Mais, tout est fait dans le système de l’Union, pour que les acteurs s’entendent.

Deuxième lecture du Parlement Européen :

Le Parlement dispose pour la deuxième lecture d’un délai de trois mois. C’est pour éviter les propositions qui ne sont plus jamais examinées.

Si au bout de trois mois, le Parlement ne se prononce pas, il est réputé adopté en seconde lecture.

  • Pas de réaction au bout de trois mois, le texte est adopté.

En revanche, le Parlement peut rejeter le texte à la majorité des membres qui le composent. C’est réellement une position du Parlement qui exprime son refus. Dans ce cas là, c’est fini, le texte est déchu.

  • Majorité absolue des députés refusant -> texte abandonné.

Par ailleurs, le Parlement peut proposer des amendements à la majorité des membres qui le compose.

Deuxième lecture au Conseil :

Le Traité prévoit également un délai de trois mois. Le Conseil statue ici à la majorité qualifiée. C’est 260 voix / 352 représentant au moins 15 Etats-membres sur 28. Chaque Etat dispose d’un certain nombre de voix en fonction de sa population.

Il faut rassurer les petits Etats, d’où la complexité. Et même un Etat peut demander que soit vérifier la condition de population. C’est-à-dire que les 15 Etats membres représentent 62% de la population de l’Union. Cela est une clause de sauvegarde pour les petits Etats membres.

  • Si le Conseil accepte tous les amendements votés par le Parlement, l’acte est réputé adopté.

Etape de la conciliation :

Ici, on réunit un comité de conciliation composé de manière paritaire avec autant de représentants du Parlement que du Conseil.

Le comité est censé élaborer un projet commun, négociant que les points en litige. Une fois qu’on a un projet commun, chacun repart.

Troisième lecture au Parlement et au Conseil :

Les adoptions en troisième lecture sont rares. Plus rare encore est l’échec car la Commission va retirer le projet.

La procédure législative spéciale :

Elles sont moins compliquées. Dans tous les cas, c’est une décision prise par le Conseil en saisissant le Parlement pour avis.

Dans la consultation, on est simplement obliger de solliciter l’avis et le Parlement ne peut pas jouer la montre, contraire au principe de coopération loyale.

L’approbation est un système où l’avis du Parlement est conforme. C’est une sorte de mécanisme de codécision.

La PESC :

Le centre du pouvoir est détenu par le Conseil et le Conseil Européen. Le Parlement est simplement informé et parfois, on lui demande son avis.

La PESC est du ressort des Etats et de l’intergouvernementale. Les Etats-membres ne veulent pas d’une Union en terme de politique étrangère. Ainsi, on trouve un système de décision spécifique.

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